特许学校是美国90年代出现的一种新型学校。所谓特许学校，指的是由公共教育经费支持，由私人（一般是教育界士或家长）和私人团体经营和管理的学校。这些学校遵守公共教育的基本原则，诸如不另收学费、不能挑选学生，不具有宗教性质等。所谓的“特许”，指两方面的内容：一、学校可以获得办学经费，办学经费由州政府按照学生人头数计算直接付给学校；二、学校有相当的自由度，在许多方面不受地方和州政府规章制度的约束。特许学校可以有自己的经济预算、有自己的教学大纲，可以自行聘任教师，具有相当大的自由度，但是如果学生家长和公众对学校的教学结果不满意，可以随时把学生转走。

    一、特许学校缘起

    特许学校的产生，首先得益于一些经济学家所提出的先进的教育改革思想。在这方面，弥尔顿·弗里德曼和弗里德里希·冯·哈耶克从经济家角度出发而提出的一些教育改革主张，可以说开了特许学校的思想先河。

    弥尔顿·弗里德曼主张对教育进行市场化改革。在基础教育方面，他主张废除义务教育的立法。他主张改变政府直接对公立教育补助的方法，采取另外一种“教育凭单”的方法：通过向家长提供保证负担每个孩子教育费用的“凭单”，然后由家长将这种“凭单”交给他们为其子女选择的学校，政府采用这种间接方法维护对教育的资助。这是一种基础教育阶段的“教育化”的观点，它倡导社会大量设立私立学校，政府通过这种方法让私立学校和公立学校处于同样的竞争位置，以此来激发普通教育的活力，最终达到“优胜劣汰”，提高教育质量的目的。

    哈耶克发展了弗里德曼的思想。他认为，“将整个教育制度置于国家管理和指导之下，切切实实地隐含着种种危险”。他从政府管理和指导教育对自由的威胁的角度出发，强调“政府不再充当教育的主要管理者和提供者，而应当成为个人的公正保护者以防阻一切滥用此类新近发现的能力的作法”。哈耶克基本上赞成弗里德曼的一些主张，但对此有了发展。他认为，象弗里德曼教授已经指出的那样，通过向双亲提供保证负担每个孩子教育费用的凭证——他们可以将这种凭证交给他们为孩子所选择的学校——的做法，在毋需政府开办学校的状况下，用公共资金来支付普通教育的费用在实践上是可行的。对于绝大多数人而言，完全由私人致力于教育管理，而政府仅提供基本的资助并为所有的学校确立担保费用的最低标准，这完全有可能。这个方案的一个重要价值在于，学生家长没必要再面临选择：要么接受政府所提供的任何类型的公立教育，要么自己“择校”，交付昂贵的教育费用。但他也指出了这个方案的另外一个重要价值，“如果他们(学生家长)选择一所公私共管的特殊学校，那么他们也只需支付基本费用以外的费用便足够了。”显然，在哈耶克看来，由政府动用公共教育基金，搞教育“凭单”，不仅对私立学校可行，对公私合营的学校乃至对公立学校也都可行。哈耶克的主张比起弗里德曼更为进步。

    仅仅是两位经济学家在思想领域开启先河，也还不足以导致特许学校的产生。特许学校的产生还有教育领域本身的一些促动因素。它们包括由于公共教育日益令人不满而导致的“择校制”，以及这一二十年风行于美国的校本管理思想。

    美国公立教育问题由来已久。1983年，里根政府出台了的一份教育报告——《国家处于危急之中：教育改革势在必行》，它认为美国公立教育总体上是失败的，主要问题有以下三方面：①学生学习成绩在全国范围内呈下降趋势；②在相关国家学业成绩比较研究中，美国学生排在最后；③面对新技术的需要，美国学校没有培养出在新的领域中高度熟练的劳动力。

    公立学校存在着严重的纪律不严、缺乏财政支持、吸食毒品、暴力事件、校园逼仄、教育标准低下、学生缺乏学习兴趣以及找不到好教师等问题，这些现象导致公众对公立学校的信任度下降到了低点。家长们在为自己的小孩寻找着另一种形式的学校。

    二、特许学校发展轨迹

    在美国教育界，创办特许学校的想法，首先产生于80年代中期，那时，加里福尼亚州的一些教师就已经在讨论：如何使教师能够创办他们自己的公立学校？到1991年，明尼苏达州通过了第一部有关特许学校的法律，授权它拥有一些不受地方或国家规定限制的教育方面的权力。1991年9月，第一所特许学校在明尼苏达州的圣保罗建立。

    1993年，明尼苏达州的高级法院通过州法律，确立特许学校是公立学校，它应该得到财政方面的帮助。1994年美国通过的两个教育法令，都与特许学校有关。《2000年目标法》规定，各州可从联邦政府获得教育经费，促进特许学校的改革；《改进美国学校法》则为特许学校专设教育经费。俄州于1997年设立特许学校俱乐部组织，政府参与这个组织，并且制定赞助计划。

    美国朝野对特许学校都比较赞成。以克林顿为首的民主党，以及共和党对这个主张都比较赞同。美国民众对它持赞成态度的居多。数以千计的人向国家申请办特许学校。从1991年到1997年，有21个州制定了相关的法律，创立了300所左右的特许学校。

    在1997年国会致词中，克林顿总统决心在2000年之前把特许学校的数量提高到3000所。他说：“我们应当让更多的家长和教师办特许学校，让特许学校符合更高的标准，只要家长和教师想办多久，特许学校就存在多久。”

    美国的一些教师工会组织和公立学校组织花费了大量的人力、物力，反对关于特许学校的法律条令，他们认为这种用公共资金资助的学校，在操作上超出国家和地方法法规范围，因而极力反对这种做法。但尽管如此，在1996年上半年，全国教育协会(NEA)还是对5个州发拨150万美元，帮助创办特许学校，并研究其进展情况。

    1997年11月，联邦教育局召开一个有关特许学校的全国性会议，明确指出：以公立学校为主，让学生家长增加“择校”的机会，在这种前提性质确定的情况下创办特许学校是好的；而以“凭单制”为借口，在基础教育阶段办私立学校则是不好的。可见，政府把特许学校当作公立教育看待。

    1998年3月，尽管处于对特许学校持怀疑态度和严格审查的意见包围之中，美国教育联合会还是继续支持特许学校的改革，并且自己创办试验性的学校，当月就办了3所学校。

    到1998年10月下旬，美国已经有1000多所特许学校，有20多万的学生在特许学校里学习。

    三、特许学校的最新动态”

    由于特许学校越来越大的声势，美国高层人物对它也越来越关心。1998年10月22日，克林顿总统签发了《特许学校扩展法》。

    法令确定了特许学校的公立教育性质。法令的要点内容主要有以三个方面：①要求联邦政府教育部优先对一些自治州进行财政支持，大力发展特许学校。同时也作出规定，希望自治州能够保证：对特许学校进行检查，至少5年要检查一次。确保特许学校实现它的特许条目，确保学生符合成绩要求和目标。对创办了一些高质量的、有责任心的特许学校的自治州进行奖励。所有接受政府公共基金资助的特许学校，要接受来自自治州与公立学校的教育评估。

    由于大多数人认为，美国公立学校产生了严重的问题，公众对公立学校的评价很差，特许学校的创办有助于公立学校教育质量的提高，因而在讨论《特许学校扩展法》时，无论是共和党还是民主党，无论是上议院还是下议院，都对它持赞成态度。

    克林顿总统认为，《扩展法》的颁布，“会使我们更加努力地支持特许学校，使得我们的公立教育能够向家长和教师们提供更好的学校，更多的机会，在更高的水平上完善我们的‘成绩责任制’(accountability)。”“成绩责任制”是美国政府关于公立教育经费投资的一种作法，它根据学生的学习成绩，决定学校经费分配的额度，以及教师工资。

    《扩展法》赋予一些成功的特许学校以更大的权力，不仅仅让它作为其他特许学校的模范，而且让它作为所有公立学校的模范。“模范”的特许学校，会提供一些比较可行的教育计划、教育意见、以及教育资料和信息，这样会形成一种新型的成功的公立学校。让现在的一些公立学校学习它们的成功经验，会促进公立教育面貌的改善。

    四、简单的思考

    (一)对特许学校属性的思考

    特许学校到底属于公立教育还是私立教育？当今的美国人对此理解并不相同。一些人认为，特许学校是对公立学校进行改革的产物，其经费来源、办学规模等与公立学校基本相同，因此应该属于公立教育的范围。但也有不少人认为，它的出现是当今美国社会对于公立教育日益不满的产物，它由私人或者私人团体出面，由学生家长用凭单向学校报销子女上学的费用，这些都与私立教育没有太大的区别，在此可以说它是一种新的私立学校。

    布什总统执政时期，曾经提出建议：不满意所属学区公立教育，希望子女进质量较好的私立学校读书的学生家长，可以向政府申请领取“教育凭单”，也允许教师和社会人士办以“教育凭单”为主要教育经费的学校。我们认为，如果可以像现在那样，称之为“特许学校”的话，那么，布什时期的“特许学校”，只是一种私立的教育机构；待到克林顿执政，他认为原先的“特许学校”，实际上鼓励家长放弃公立教育而转向私立教育，结果会造成公立教育质量愈来愈低。克林顿同意办特许学校，但是他的目的在于创办新型的公立学校，不是为私立学校提供经费，更不是把公立教育转变为私立教育。一句话，他强调特许学校的公立教育性质。

    美国民众的态度也是“仁者见仁，智者见智”。从PHI DELTAKAPPAN杂志与GALLUP民意调查机构会同的调查结果看，就是这家杂志和调查机构也没明确特许学校到底是公立学校还是私立学校？或许他们对此根本无所谓。另外，从调查的结果看，以“教育凭单”为孩子选择私立学校，在美国学生家长中仍然具有相当的影响，许多家长支持这种做法。

    我们可以得到的启发是：美国人特别务实，他们并不热衷于“正名”，而只是看特许学校是否对美国公立教育有弥补和激发活力的作用。

    (二)特许学校的长处和短处

    特许学校有自身的长处。①在人员聘用、经费使用和学校课程设置方面有着很大的灵活性。允许学校学生有自由流动的机会。创办者都是对当地公立教育心怀不满的家长、教师和社区人士，因此它的创办，可以在某种程度上提高教师的职业精神，同时也可以提高学生家长、教师和社区人士对教育的参与度。④可以避免公立学校的科层制和官僚主义的僵化思想。特许学校自主办学，自负盈亏，这样可以免除公立学校存在的科层制和官僚主义的僵化思想和限制。

    特许学校也有着自身的短处。特许学校享有“特许”权利，但它的“特许”是有条件的，它要免除横加在一般公立学校头上的各种各样的繁文缛节的约束，就必须保证能够完成前提条件：学生成绩的提高，学校的改革创新。而要做到这一些，对特许学校来说比较困难。

    特许学校两个最大的难题是：①经费问题；②创办特许学校的家长和教师的经营管理能力问题。在经费方面，大多学校感到捉襟见肘。据最近的有关资料披露，在美国亚利桑那州，共有46所特许学校，但是州政府仅拿出63万美元资助。很明显，教育经费存在着严重的短缺。这种情况在最初几年尤其突出。有些特许学校的支持者认为，在最初的几年里，它应该得到额外的补贴，但是批评者反对这种做法，他们认为不能把本来属于公立学校的公共基金，转移到一些没有前途和希望的特许学校中去。由于教育经费短缺，特许学校的办学条件往往较差。例如，网上杂志“EDWEEK”1998年3月披露，有些特许学校，设立在一些工厂旁边，学校所处环境复杂，又有噪音污染，严重地影响了它们的教学质量。

    虽然特许学校里的教学和管理人员，对教育工作非常热忱，但是由于大部分人刚刚从事管理工作，存在着经验方面的不足，因而许多人不能胜任管理工作。有些特许学校的批评者认为，创设特许学校这个举动，从某种程度上贬低了有经验的能干的专业管理者，而把权力交给一些既任意专断又好大喜功的业余管理者。这话虽然有些偏激，但不无道理。在美国，有一些特许学校开张以后，不久遭遇关闭的命运，这在很大程度上与管理水平有关。

    (二)特许学校的前景

    特许学校作为一种教育现象，我们只能说它尚处于改革之中。特许学校是由于公众对公立教育的不满而产生的。因此，特许学校有个天然的竞争对手——公立学校。如果特许学校办得比公立学校好，那它就有了生存的余地和发展的可能，但是事情的复杂性在于，指出对手的缺点并不意味着自身有着优点，关键凭事实凭成绩，只有获得了好成绩，才能获得大众的最终认可。从目前看来，特许学校尚不能保证做到这一些，正如有些有知之士提出的那样，特许学校是一种“冒险的实验”。特许学校像小型企业一样，倒闭率较高。

    现在就评价特许学校运动成功与否，为时尚早。但无论对反对也好，赞成也好，专家们认为现在应该是对特许学校进行审慎思考的时候了。许多特许学校的支持者认为，“成也萧何，败也萧何”，关键在于特许学校本身的教育质量，这可是说到点子上了。